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朝阳区社区儿童保护机制的探索与实践
【报送单位】朝阳团区委 | 2015-01-30

  朝阳区第六次人口普查数据公报显示,全区常住人口为354.5万人,全区常住人口中,0—14岁的人口为26.8万人,占常住人口总数的7.6%。由于我区儿童总体数量多且在总人口中所占比例大,对这个群体的保护尤其是对困境儿童能否提供有效保护,直接关系到社会的长期发展以及和谐稳定。随着近年来新闻媒体对儿童遭受暴力伤害、性侵害案件报道的增加,原本不为所知或没有意识到是对儿童侵害的各类事件逐渐被人们认识和关注。传统观念认为,儿童的养育、保护、教导被归为家庭和学校的责任,其他部门和社区力量鲜少参与。随着社会发展和变化,发生在家庭和学校的虐童、伤害事件呈上升趋势。实践证明,保护儿童安全、保障儿童身心健康发展,仅仅依靠学校和家庭的力量远远不够。在这种背景下,社区的独特优势逐渐凸显出来。一方面,社区与生活其中的儿童联系十分紧密,能够切实地接触儿童、服务儿童,最及时地满足儿童的需要,在实际操作层面保证各类保护法的执行;另一方面,同一社区的儿童在文化和生活环境等方面有着相似性,社区对居民熟悉,其工作人员也能更好地认识和发现儿童的特殊需求,提升儿童保护工作的效果。因此,现阶段加强社区儿童保护工作意义重大,任重道远。

  一、工作背景

  我国宪法明确规定“儿童受国家保护”。1991年,我国加入《儿童权利公约》,随之制定了第一部保护未成年人的专门法律《中华人民共和国未成年人保护法》。此外,国家还出台了《义务教育法》、《母婴保健法》、《收养法》、《教育法》等有关儿童保护的专门法律。在已有法律和政策框架下,国务院于2011年颁布了今后10年全面推动儿童权利保护的基础性文件《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》(以下简称《纲要》),《纲要》在儿童与健康、儿童与教育、儿童与福利、儿童与社会环境和儿童与法律保护五个方面提出了具体目标与67项策略措施。《纲要》的发布体现了国家对儿童生存、发展、受保护和参与等各项权利的尊重。

  儿童保护的对象是儿童。根据联合国《儿童权利公约》的规定,儿童是指不满十八周岁的人。但是当前我国的法律规定以及工作实践中,对于儿童的年龄界定仍未实现完全的统一。例如《刑法》规定的猥亵儿童罪,儿童是指不满十四周岁的人,而国务院《禁止使用童工规定》,童工又是指不满十六周岁的人,国务院制定的《儿童发展纲要》将儿童界定为不满十八周岁的人。但是根据《未成年人保护法》以及《儿童权利公约》的规定,我国应当将儿童的年龄界定为不满十八周岁,以实现国内法律与公约的规定相一致。

  在界定了儿童的年龄后,从广义上讲,儿童就是不满十八周岁的未成年人,因此儿童保护与未成年人保护的概念含义是相同的。两者均指比较宏观的内容,即涉及到家庭、学校、社会以及司法各个方面的对未成年人提供保护的制度。从狭义的角度看,儿童保护作为一个专业术语,其目标是保护未成年人避免在家庭中遭受监护人的侵害,包括虐待、忽视以及遗弃等监护人侵权行为,针对的保护对象是受到监护人侵害的未成年人,针对的行为是监护人不当履行监护职责或者侵害未成年人权益。

  二、朝阳区儿童保护制度提出的紧迫性

  社区儿童保护制度的提出,正是为了更好的保障儿童权利,保护儿童身心健康成长。在实践过程中,现阶段社区儿童保护工作的开展主要存在如下问题。

  (一) 社区群众对儿童保护工作关注度较低

  我们走访了4处朝阳社区,对52名居民进行了问卷调查,发现朝阳区儿童保护工作存在宣传不够、群众参与度较低、对儿童保护的内涵概念不清楚的问题(见表1)。

  表1:时间:2014年10月;地点:劲松4个社区;对象:52名社区居民

朝阳区社区儿童保护机制的探索与实践

朝阳区社区儿童保护机制的探索与实践

朝阳区社区儿童保护机制的探索与实践

朝阳区社区儿童保护机制的探索与实践

  (二)困境儿童的需求难以与现有的资源分配有效对接

  近些年来,国家通过政策等形式确立了对困境未成年人的生活和发展保障制度。例如,民政部《关于制定福利机构儿童最低养育标准的指导意见》,确定了福利机构中的未成年人最低养育标准为每名儿童每个月1000元,确定了每名孤儿的最低养育标准为600元。北京市民政部2014年发布的《2014年社会服务统计第三季度报表》显示,2014年北京市儿童福利机构14个,床位有1968张,集中供养孤儿数1907人,救助未成年人22549人。

  这些制度和财政的保障在保护困境儿童方面发挥了重要而不可或缺的作用,但从实践效果看,大量的资金投入并未取得相对理想的成效。例如对于流浪以及反复流浪的未成年人,需要支出大量的经济以及人员等成本予以救助,但是从未成年人利益最大化出发,对其提供临时救助并不是保护的最佳手段,使其回到家庭中,得以健康成长才是根本出路。

  资源的投入存在的另一方面问题是资源分配的不平衡性和滞后性。未成年人需求在不同阶段有所不同,例如在家庭监护存在问题未成年人还未流浪的情况下,其需求是对父母的家庭教育和监护指导,而在其流浪时,最紧急的需求是临时救助。从现有的资源分配看,后期临时救助的投入远远大于前期对家庭教育知识培训和监护指导。而实际上如果缺乏科学的资源投入机制,不能将有效的资源用于预防流浪,将难以解决未成年人流浪的根本问题。

  (三)现有的制度体系解决监护人严重侵害儿童权益案件效果不佳

  儿童在家庭内遭受严重虐待、遗弃等案件并不少见,根据北京青少年法律援助与研究中心的统计,仅2008年1月到2011年1月三年期间媒体就报道了至少300件未成年人遭受家庭暴力的案件,而这些案件本身都是未成年人受到了严重伤害才被报道出来。对这类未成年人最需要紧急保护的案件,相关部门缺乏明确具体的应对机制。这些悲剧体现了儿童保护立法工作的滞后,缺乏强制报告制度,即使发现了父母在虐待孩子或者不愿担负抚养责任,如果没有造成死伤何等严重后果,司法机关和相关部门也缺乏有效介入。而且即使案件被报道出来,也没有系统的处理措施予以应对。

  (四)社区儿童保护工作开展水平参差不齐

  由于目前在我国没有成立专门的儿童权益保护组织,只能依托妇联、共青团等人民团体及区未成年人保护委员会、预防青少年违法犯罪专项工作组等机构,因此在社区层面,大部分儿童权益保护工作人员都是兼职,“上面一根针,下面千条线”,很多情况工作人员都处在被动工作状态,为了应付检查、为了年底考核,为了各种评价而工作,各种因素叠加导致受访群众对工作人员评价不高,没有群众认为工作人员十分专业,50%的群众认为工作人员有一定的文化素质,50%的群众认为不清楚。出于对工作人员的不信任,首先,居民在遇到儿童伤害问题时,最先想到的,不是依托社区而是要报警,另一方面社区精心组织的关于社区儿童保护的活动不会得到辖区居民的认可和参与,既造成大量人力、物力、财力的浪费。

  三、朝阳区儿童保护工作探索

  (一)朝阳区儿童保护工作的领导机构设置

  朝阳区儿童保护工作是在区未成年人保护委员会和区综治委预防青少年违法犯罪工作领导专项组的领导下开展的,简称预青组和未委会。目前,全区43个街乡全部成立了预青组和未委会。部分街乡预青组和未委会的主任由党政正职担任,各街乡的社区居委会、村委会的书记或主任均担任预青组和未委会委员或办公室成员。部分基层还结合本地区实际情况,在预青组和未委会内部划分了工作组。

  (二)朝阳区在社区儿童保护方面的工作力量建设

  1.朝阳区“青少年法律之友”。朝阳区综治委预防青少年违法犯罪工作领导专项组和朝阳区未成年人保护委员会、共青团北京市朝阳区委员会、朝阳区青年联合会联合成立的朝阳区“青少年法律之友”,目前有20名成员。成员主要协助朝阳区未成年人保护委员会开展未成年人法制宣传、法律援助、法律咨询、个案办理、热线接听等未成年人保护公益工作。成员由热心公益事业、熟悉未成年人身心特点、了解未成年人保护工作的律师、法官、检察官、公安干警组成。

  2.朝阳区街乡青少年事务工作者专业队伍。朝阳团区委依托朝阳区青年就业见习基地政策,建立了由232名优秀大学生干部组成的“朝阳区街乡青少年事务工作者”专业队伍,协助街乡预青组和未委会办公室从事事务性工作,加强了基层青少年工作力量。

  3.朝阳区预防青少年违法犯罪工作见习基地。根据预防青少年违法犯罪工作特点,专门设立了“区预防青少年违法犯罪工作见习基地”,为委员单位选拔配备了70名优秀大学生干部挂职人员,参与青少年权益保护工作。

  4.朝阳区“阳光伙伴”志愿团体。团区委整合区域内社会力量,吸纳32家社会团体和青年自组织组成了朝阳区“阳光伙伴”志愿团体,服务方向涵盖助残、助孤、环保、禁毒、支教、应急、法律援助等诸多领域。

  除此之外,朝阳团区委将社工队伍建设与青年人才培养相结合,直接建立了3支共322人的专业社会组织和队伍。朝阳区法院建有包括200余名中小学教师的学校法制教育工作者队伍。朝阳区文化委、朝阳公安分局、朝阳工商分局等各职能部门和各街乡组成联合执法队伍,清理整治校园周边环境。朝阳公安分局、朝阳区综治委、朝阳区教委全面加强各学校内部安全防控工作,达到每所校(园)配备2名保安力量的守护标,实现了校园及周边治安防控的全面覆盖。朝阳区大屯等街乡也在不断加强文化市场执法队伍建设。

  (三)儿童保护试点工作

  2013年,朝阳区作为试点参加了北京未成年人社会保护试点工作。试点的目的是针对遇到生存困难、监护困难以及成长障碍的儿童,采取有效的措施,切实保障儿童的合法权益。试点采取的措施包括建立未儿童社区保护网络、加强家庭监护服务和监督、保护受伤害儿童、开展困境儿童帮扶工作、健全儿童社会保护工作机制。这些措施基本涉及到了困境儿童的保护需求。试点工作积极探索了困境儿童的保护机制,具有以下特点:

  1.涉及到了最急需解决的儿童保护制度问题,如在保护受伤害未成年人部分,明确提出了建立受伤害未成年人的发现、报告和响应机制,为未成年人提供及时保护、心理疏导、法律援助等服务,落实国家监护责任;

  2.开始朝着体系化的困境儿童保护机制探索,力图建立起从家庭监护入手,包括预防、处理以及后续安置为一体的解决思路;

  3.建立起连接困境儿童和政府以及相关参与方的机制,例如通过建立未儿童社区保护网络,开展困境儿童的排查摸底和走访工作,为有需求的儿童提供多样化的服务,建立起监测、预防、报告、转介和处置的保护体系;

  4.开展了政府和司法在保护困境儿童方面的有益探索,例如明确对于经过排查发现监护存在问题的案件,对于需要撤销监护资格的,应当向司法部门提出撤销监护人资格的申请。

  四、构建朝阳区社区儿童保护机制的几点建议

  通过社会调查及查阅文献资料,我们认为,目前朝阳区儿童保护工作没有专业机构,未形成常态机制,未构建儿童权利维护保障平台,多样化、多元化的儿童服务保障体系尚未形成。因此,我们建设从以下几个方面入手,提高我区儿童保护工作水平。

  1.以“社区儿童保护体系与网络项目”为突破口,提升儿童保护行政部门层次,加大儿童保护服务部门建设力度,从横向上,统筹协调妇联、团委、教育、卫生、公安、媒体等部门构建一体化的合作机制,从纵向上,市、区、社区等各级职能部门通过密切的沟通与交流,努力形成共识,构建上下通达的工作机制。在符合条件的社区建立儿童权益保护委员会(CPU),由社区居委会、公安、民政、医疗、教育、文化等方面负责人及楼栋长、志愿者、家长、儿童等方面代表组成,由他们来指导本社区儿童状况监护工作,并负责与其他部门协调工作。通过CPU建立对儿童状况的监护制度,建立关注儿童电子档案、建立社区庇护所等形式,对经济贫困、单亲、存在家庭暴力、父母监护缺失等不同类别的家庭及其子女进行及时的了解和动态跟踪。

  2.整合社会资源,建立科学完善的运行机制

  (1)建立儿童电子信息档案。利用上门访问、校园追踪、调研调查等形式采用先进的科学网络技术建立本社区重点关注儿童电子信息档案,及时跟进社区儿童的基本情况,并和其他部门实现资源、信息共享为项目开展提供一定的参考依据。

  (2)建立儿童保护预防和联动机制。社区可以开通投诉热线等方式保证儿童保护机构能够掌握儿童侵权事件,并协助相关部门制定保护方案,形成儿童保护的预防机制。负责儿童权益保护的机构之间互相加强联系,形成联动机制,一旦出现侵犯儿童权益的事件,各部门要相互配合,共同处理,建立“绿色通道”、“专项活动”等快速应对机制。

  (3)建立儿童保护标准化工作流程。对儿童的保护措施与相关活动没有形成一套完善的操作性强的机制,导致儿童保护工作在社区的开展没有一定的规范可循,各个社区按照自身的安排进行相关工作,因此相互之前差异性较大,而一些非常好的项目也难以坚持下来长期开展。一套完善的规范体系能够使机制合理运行,提高工作效率,保持政策延续性,是社区儿童保护事业中必不可少的一环。在区级层面,儿童权益保护机构应统筹协调,制定相应工作方案和工作要求,制定标准化工作流程,加强对社区儿童保护的监督考核。

  (4)建立社区与街道、区级儿童权益保护机构的联系机制。社区与上级街道机关沟通不及时,导致上级精神无法有效传达,上级资金、政策等支持没有下达到位,双方各自为政,降低了发展儿童保护事业的效率。社区开展的各项活动都靠居民自治组织的个体力量,没有得到上级街道机关的支持。而上级街道机关工作人员却表示自身也组织过很多活动,并创办了一系列常规项目,但这些又不为社区工作人员所知。通过联系机制的建立,定期召开例会、工作会,防止各部门沟通不畅,影响儿童保护事业的长远发展。

  (5)开展社区儿童服务项目。一是开展社区托幼服务。可以借助部分社区“四点钟课堂”等模式,帮助家庭、帮助父母实现对婴幼儿甚至学龄儿童的托管照顾。这不仅可以大大减轻家庭与父母的负担,而且可以进一步实现社区与家庭的联系,为更好德实现关爱和保护社区儿童打好基础。二是开展儿童社会工作,借助社区青年汇等专职社工、专业社会中介机构、专业志愿者等利用专业社会学方法开展多样化的服务,为儿童成长创造更好德社会氛围。三是开展重点儿童帮扶工作,对低保、重残等特殊家庭儿童开展帮扶活动,为他们健康成长提供支持,不仅提供物质帮扶,更加关注儿童心理健康成长。

  3.加强宣传,挖掘群众的力量,鼓励社区居民自主参与到儿童权益保护事业中。

  目前,社区本身组织了很多有利于社区儿童健康成长的活动,但受众面仅仅停留在儿童自身和与儿童有亲密关系的家长身上,忽略了社区居民在儿童保护事业上的能动性与积极性。没有使社区保护成为一个常态化的参与度高的项目,仅仅依靠居民自治组织进行零散性的活动,却忽略了广大人民群众在儿童保护事业中的巨大力量。要通过多渠道、多种形式的的宣传,提高公众对儿童权利的关注度,引导居民形成儿童权益观念,提高参与儿童权益保护工作的积极性和主动性。

  4.加快儿童保护专业化进程,培训和培养专业工作者队伍。引入专门从事社会工作专业人才从事儿童权益保护工作,或者对现有工作人员进行专业培训。专业的社会工作是秉承利他主义的助人理念、运用专业的方法和技术,实现助人自助的服务活动。社会工作专业理念与方法通过有效整合社会资源,能够及时预防、发现、解决儿童保护方面的问题,在保护儿童身心健康、增强儿童自我保护与自我发展能力等方面能够更加专业化、人性化,从而提高家庭对社区工作者职业能力的信任,实现双向良性互动。

 

 

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